Güvenlik korucuları ve korucu başları hakkında uygulanacak disiplin cezalarının düzenlenmesi

Itiraz Konusu Kural

Itiraz konusu kuralda, 442 sayili Kanun’un ek 18. maddesinde yer alan “…uygulanacak disiplin cezalari…” ibaresiyle güvenlik koruculari ve korucu baslari hakkinda uygulanacak disiplin cezalarinin Cumhurbaskaninca çikarilacak yönetmelikle düzenlenmesi öngörülmektedir.

Basvuru Gerekçesi

Basvuruda özetle; asli ve sürekli bir kamu hizmetini ifa etmesi nedeniyle güvenlik korucularinin kamu görevlisi oldugu, kamu görevlilerine iliskin disiplin suç ve cezalarinin kanun ile düzenlenmesi gerektigi, buna karsin itiraz konusu kural ile anilan kamu görevlilerinin disiplin suç ve cezalarinin belirlenmesinin herhangi bir sinir çizilmeksizin bu konuda çikarilacak yönetmelige birakildigi, bu durumun hukuk devleti ile suç ve cezada kanunilik ilkeleriyle bagdasmadigi belirtilerek kuralin Anayasa’ya aykiri oldugu ileri sürülmüstür.

Mahkemenin Degerlendirmesi

Anayasa’nin 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adina Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir.

Türevsel nitelikteki düzenleyici islemler bakimindan kural olarak kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organini yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organina düzenleme yapma yetkisi verilmesi yasama yetkisinin devredilmezligi ilkesine aykirilik olusturabilmektedir. Bu nedenle Anayasa’da yer alan temel hak ve özgürlüklerin sinirlandirilmasi, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konmasi ve memurlarin atanmasi, özlük haklari gibi münhasiran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel esaslari, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemis olmasi gerekmektedir. Anayasa koyucunun açikça kanunla düzenlenmesini öngördügü konularda yasama organinin temel kurallari saptadiktan sonra uzmanlik ve idare teknigine iliskin hususlari yürütmenin türevsel nitelikteki islemlerine birakmasi, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz.

Disiplin cezalari, kamu hizmetlerinin geregi gibi yürütülmesini saglamak amaciyla öngörülmüs yapma veya yapmama biçiminde beliren davranis kurallarinin ihlali hâlinde uygulanan idari yaptirimlardir. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumluluklari kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sinirlandirilmis; bu sinirlar disina çikanlarin ise disiplin cezalari ile cezalandirilmalari ilgili kanunlarda öngörülmüstür.

Kisinin beyani veya özel hayatla baglantili eylemleri nedeniyle disiplin cezasi uygulanmasi durumunda ifade özgürlügüne veya özel ve aile hayatinin gizliligine saygi gösterilmesi hakkina, ayliktan kesme cezasinin uygulanmasi durumunda ise mülkiyet hakkina müdahale edilmis olacaktir. Bu itibarla disiplin suç ve cezalari sebebi veya sonucu itibariyla çesitli temel hak ve özgürlüklerin sinirlanmasi sonucunu dogurabilir. Anayasa’nin 13. maddesi uyarinca temel hak ve özgürlüklerin sinirlanmasi ise ancak kanuni düzenlemelerle mümkündür.

Temel hak ve özgürlükleri sinirlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin seklen var olmasi yeterli olmayip yasal kurallarin keyfîlige izin vermeyecek sekilde belirli, ulasilabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliginde olmasi gerekir. Esasen temel hak ve özgürlükleri sinirlayan kanunun bu niteliklere sahip olmasi Anayasa’nin 2. maddesinde güvenceye alinan hukuk devleti ilkesinin de bir geregidir. Dolayisiyla Anayasa’nin 13. maddesinde sinirlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nin 2. maddesinde güvenceye alinan hukuk devleti ilkesi isiginda yorumlanmalidir.

442 sayili Kanun’un 74. maddesine göre Cumhurbaskaninca tespit edilecek illerde, olaganüstü hâl ilanini gerektiren sebeplere ve siddet hareketlerine ait ciddi belirtilerin köyde veya çevrede ortaya çikmasi veya her ne sebeple olursa olsun köylünün canina ve malina tecavüz hareketlerinin artmasi hâllerinde valinin teklifi ve içisleri bakaninin onayi ile yeteri kadar güvenlik korucusu görevlendirilebilir. Görevlendirmeyi gerektiren hâllerin ortadan kalkmasi durumunda veya idarî zaruret hallerinde görevlendirmeye iliskin ayni usul uygulanmak suretiyle güvenlik korucusu olarak yapilan görevlendirmelere son verilebilir. 

Itiraz konusu kural uyarinca güvenlik koruculari ile korucu baslarinin disiplin cezalari Cumhurbaskaninca çikarilacak bir yönetmelikle düzenlenecektir. Bu itibarla kural, yaptirim türlerini ve yaptirim konusu eylemleri belirlememek suretiyle ilgililerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptirimin veya sonucun uygulanacagini belirli bir açiklik ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanimamaktadir.

Kuralda disiplin suç ve cezalariyla ilgili genel ilkeler ortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, güvenlik koruculari ile korucu baslarina iliskin disiplin cezalari ve bu cezalari gerektiren eylemler genel hatlariyla da olsa belirlenmeden disiplin esaslariyla ilgili hususlarin tamaminin düzenlenmesi yönetmelige birakilmak suretiyle yürütmeye sinirsiz, belirsiz, genis bir düzenleme yetkisi taninmistir. Bu itibarla kural belirlilik ve yasama yetkisinin devredilmezligi ilkeleriyle bagdasmamaktadir.

Anayasa Mahkemesi açiklanan gerekçelerle kuralin Anayasa’ya aykiri olduguna ve iptaline karar vermistir.

---

ANAYASA MAHKEMESI KARARI

Esas Sayisi : 2021/2

Karar Sayisi : 2022/20

Karar Tarihi : 24/2/2022

R.G.Tarih-Sayisi : 24/3/2022-31788

ITIRAZ YOLUNA BASVURAN: Erzurum 2. Idare Mahkemesi

ITIRAZIN KONUSU: 18/3/1924 tarihli ve 442 sayili Köy Kanunu’na 27/5/2007 tarihli ve 5673 sayili Kanun’un 2. maddesiyle eklenen ek 18. maddede yer alan “…uygulanacak disiplin cezalari…” ibaresinin Anayasa’nin 2. ve 38. maddelerine aykiriligi ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY: Güvenlik korucusu olarak görev yapan davacinin görevine son verilmesine iliskin islemin iptali talebiyle açilan davada itiraz konusu kuralin Anayasa’ya aykiri oldugu kanisina varan Mahkeme, iptali için basvurmustur.

I. IPTALI ISTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un itiraz konusu kuralin da yer aldigi 18. maddesi söyledir:

 “Ek Madde 18- (Ek: 27/5/2007-5673/2 md.)

Güvenlik koruculari ile korucu baslarinin; görevlendirme sekilleri, göreve alinmalarinda aranacak sartlar, görevleri, uygulanacak disiplin cezalari ve görevlerine son verilmesini gerektiren haller, disiplin amirleri, yararlanacaklari giyim esyalari ile bunlarin sekli ve verilme zamanlari, egitim ve denetim usûl ve esaslari, sicil ve izinleri, ilk müracaatlarinda sahip olmalari gereken saglik sartlari, baska bir iste çalisma haklari ile bu Kanunda yer alan diger hususlara iliskin uygulamalar Cumhurbaskaninca çikarilacak bir yönetmelikle düzenlenir.”

II. ILK INCELEME

1. Anayasa Mahkemesi Içtüzügü hükümleri uyarinca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Ridvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Sevki HAKYEMEZ, Yildiz SEFERINOGLU, Selahaddin MENTES ve Basri BAGCI’nin katilimlariyla 14/1/2021 tarihinde yapilan ilk inceleme toplantisinda dosyada eksiklik bulunmadigindan isin esasinin incelenmesine OYBIRLIGIYLE karar verilmistir.

III. ESASIN INCELENMESI

2. Basvuru kararlari ve ekleri, Raportör Murat ÖZDEN tarafindan hazirlanan isin esasina iliskin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanilan ve ilgili görülen Anayasa kurallari ve bunlarin gerekçeleri ile diger yasama belgeleri okunup incelendikten sonra geregi görüsülüp düsünüldü:

A. Itirazin Gerekçesi

3. Basvuru kararinda özetle; asli ve sürekli bir kamu hizmetini ifa etmesi nedeniyle güvenlik korucularinin kamu görevlisi oldugu, kamu görevlilerine iliskin disiplin suç ve cezalarinin kanun ile düzenlenmesi gerektigi, buna karsin itiraz konusu kural ile anilan kamu görevlilerinin disiplin suç ve cezalarinin belirlenmesinin herhangi bir sinir çizilmeksizin bu konuda çikarilacak yönetmelige birakildigi, bu durumun hukuk devleti ile suç ve cezada kanunilik ilkeleriyle bagdasmadigi belirtilerek kuralin Anayasa’nin 2. ve 38. maddelerine aykiri oldugu ileri sürülmüstür.

B. Anayasa’ya Aykirilik Sorunu

4. 6216 sayili Kanun’un 43. maddesi uyarinca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nin 7. maddesi yönünden de incelenmistir.

5. 442 sayili Kanun’un ek 18. maddesinde yer alan “…uygulanacak disiplin cezalari…” ibaresi itiraz konusu kural olup güvenlik koruculari ile korucu baslari hakkinda uygulanacak disiplin cezalarinin Cumhurbaskaninca çikarilacak yönetmelikle düzenlenmesini öngörmektedir.

6. Anayasa’nin 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve islemleri hukuka uygun, insan haklarina saygili, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu gelistirerek sürdüren, Anayasa’ya aykiri durum ve tutumlardan kaçinan, hukuki güvenligi saglayan, hukuk kurallariyla kendini bagli sayan ve yargi denetimine açik olan devlettir.

7. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kisiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuskuya yer vermeyecek sekilde açik, net, anlasilir, uygulanabilir ve nesnel olmasi, ayrica kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarina imkân tanimamasi gerekir. Belirlilik ilkesi hukuksal güvenlikle baglantili olup bireyin kanundan belirli bir kesinlik içinde hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptirimin veya sonucun baglandigini, bunlarin idareye hangi müdahale yetkisini verdigini bilmesini zorunlu kilmaktadir.

8. Anayasa’nin 7. maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milleti adina Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir.

9. Türevsel nitelikteki düzenleyici islemler bakimindan kural olarak kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organini yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organina düzenleme yapma yetkisi verilmesi yasama yetkisinin devredilmezligi ilkesine aykirilik olusturabilmektedir. Bu nedenle Anayasa’da yer alan temel hak ve özgürlüklerin sinirlandirilmasi, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konmasi ve memurlarin atanmasi, özlük haklari gibi münhasiran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel esaslari, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemis olmasi gerekmektedir. Anayasa koyucunun açikça kanunla düzenlenmesini öngördügü konularda yasama organinin temel kurallari saptadiktan sonra uzmanlik ve idare teknigine iliskin hususlari yürütmenin türevsel nitelikteki islemlerine birakmasi, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM, E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013; E.2019/36, K.2021/15, 4/3/2021, § 57).

10. Disiplin cezalari, kamu hizmetlerinin geregi gibi yürütülmesini saglamak amaciyla öngörülmüs yapma veya yapmama biçiminde beliren davranis kurallarinin ihlali hâlinde uygulanan idari yaptirimlardir. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumluluklari kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sinirlandirilmis; bu sinirlar disina çikanlarin ise disiplin cezalari ile cezalandirilmalari ilgili kanunlarda öngörülmüstür (AYM, E.2018/30, K.2018/94, 25/09/2018, § 16; E.2021/16, K.2021/62, 22/9/2021, § 12).

11. Kisinin beyani veya özel hayatla baglantili eylemleri nedeniyle disiplin cezasi uygulanmasi durumunda ifade özgürlügüne veya özel ve aile hayatinin gizliligine saygi gösterilmesi hakkina; ayliktan kesme cezasinin uygulanmasi durumunda ise mülkiyet hakkina müdahale edilmis olacaktir. Bu itibarla disiplin suç ve cezalari sebebi veya sonucu itibariyla çesitli temel hak ve özgürlüklerin sinirlanmasi sonucunu dogurabilir. Anayasa’nin 13. maddesi uyarinca temel hak ve özgürlüklerin sinirlanmasi ise ancak kanuni düzenlemelerle mümkündür.

12. Temel hak ve özgürlükleri sinirlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin seklen var olmasi yeterli olmayip yasal kurallarin keyfîlige izin vermeyecek sekilde belirli, ulasilabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliginde olmasi gerekir.

13. Esasen temel hak ve özgürlükleri sinirlayan kanunun bu niteliklere sahip olmasi Anayasa’nin 2. maddesinde güvenceye alinan hukuk devleti ilkesinin de bir geregidir (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154). Dolayisiyla Anayasa’nin 13. maddesinde sinirlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nin 2. maddesinde güvenceye alinan hukuk devleti ilkesi isiginda yorumlanmalidir.

14. 442 sayili Kanun’un 74. maddesinin ikinci fikrasina göre Cumhurbaskaninca tespit edilecek illerde, olaganüstü hâl ilanini gerektiren sebeplere ve siddet hareketlerine ait ciddi belirtilerin köyde veya çevrede ortaya çikmasi veya her ne sebeple olursa olsun köylünün canina ve malina tecavüz hareketlerinin artmasi hâllerinde valinin teklifi ve Içisleri Bakaninin onayi ile yeteri kadar güvenlik korucusu görevlendirilebilir. Görevlendirmeyi gerektiren hâllerin ortadan kalkmasi durumunda veya idarî zaruret hallerinde görevlendirmeye iliskin ayni usul uygulanmak suretiyle güvenlik korucusu olarak yapilan görevlendirmelere son verilebilir.

15. Itiraz konusu kural uyarinca güvenlik koruculari ile korucu baslarinin disiplin cezalari Cumhurbaskaninca çikarilacak bir yönetmelikle düzenlenecektir. Bu itibarla kural, yaptirim türlerini ve yaptirim konusu eylemleri belirlememek suretiyle ilgililerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptirimin veya sonucun uygulanacagini belirli bir açiklik ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanimamaktadir.

16. Kuralda disiplin suç ve cezalariyla ilgili genel ilkeler ortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, güvenlik koruculari ile korucu baslarina iliskin disiplin cezalari ve bu cezalari gerektiren eylemler genel hatlariyla da olsa belirlenmeden, disiplin esaslariyla ilgili hususlarin tamaminin düzenlenmesi yönetmelige birakilmak suretiyle yürütmeye sinirsiz, belirsiz, genis bir düzenleme yetkisi taninmistir.

17. Bu itibarla kural belirlilik ve yasama yetkisinin devredilmezligi ilkeleriyle bagdasmamaktadir.

18. Açiklanan nedenlerle kural Anayasa’nin 2. ve 7. maddelerine aykiridir. Iptali gerekir.

Kural Anayasa’nin 2. ve 7. maddelerine aykiri görülerek iptal edildiginden ayrica Anayasa’nin 38. maddesi yönünden incelenmemistir.

IV. IPTAL KARARININ YÜRÜRLÜGE GIRECEGI GÜN SORUNU

19. Anayasa’nin 153. maddesinin üçüncü fikrasinda “Kanun, Cumhurbaskanligi kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi Içtüzügü ya da bunlarin hükümleri, iptal kararlarinin Resmî Gazetede yayimlandigi tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüge girecegi tarihi ayrica kararlastirabilir. Bu tarih, kararin Resmî Gazetede yayimlandigi günden baslayarak bir yili geçemez.” denilmekte, 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayili Anayasa Mahkemesinin Kurulusu ve Yargilama Usulleri Hakkinda Kanun’un 66. maddesinin (3) numarali fikrasinda da bu kural tekrarlanmak suretiyle Anayasa Mahkemesinin gerekli gördügü hâllerde Resmî Gazete’de yayimlandigi günden baslayarak iptal kararinin yürürlüge girecegi tarihi bir yili geçmemek üzere ayrica kararlastirabilecegi belirtilmektedir.

20. 442 sayili Kanun’un ek 18. maddesinde yer alan “…uygulanacak disiplin cezalari…” ibaresinin iptal edilmesi nedeniyle dogacak hukuksal bosluk kamu yararini ihlal edecek nitelikte görüldügünden Anayasa’nin 153. maddesinin üçüncü fikrasiyla 6216 sayili Kanun’un 66. maddesinin (3) numarali fikrasi geregince bu kurala iliskin iptal hükmünün kararin Resmî Gazete’de yayimlanmasindan baslayarak dokuz ay sonra yürürlüge girmesi uygun görülmüstür.

V. HÜKÜM

18/3/1924 tarihli ve 442 sayili Köy Kanunu’na 27/5/2007 tarihli ve 5673 sayili Kanun’un 2. maddesiyle eklenen ek 18. maddede yer alan “...uygulanacak disiplin cezalari...” ibaresinin Anayasa’ya aykiri olduguna ve IPTALINE, iptal hükmünün Anayasa’nin 153. maddesinin üçüncü fikrasi ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayili Anayasa Mahkemesinin Kurulusu ve Yargilama Usulleri Hakkinda Kanun’un 66. maddesinin (3) numarali fikrasi geregince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BASLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜGE GIRMESINE 24/2/2022 tarihinde OYBIRLIGIYLE karar verildi.